233)De eerste algemeene volkstelling, die van 1795, gaf eene bevolking van 1,880,443 zielen. Wanneer men er bij in aanmerking neemt, wat toen niet, thans wel tot Nederland behoort, dan wordt dit cijfer bij schatting op 2,100,000 gesteld. D'Alphonse'sAperçugeeft voor 1811 het aantal inwoners op als 1,724,896; hierin zijn opgenomen 127.959 inw. voor de Ooster-Eems, maar ontbreken natuurlijk behalve de in 1795 afgestane landen ook Noord-Brabant, en Gelderland tot de Waal. Hogendorp stelde na de verdrijving der Franschen de bevolking in een rond cijfer op twee millioen. De eerste telling na 1813, die van 1829, gaf 2,613,487 zielen (Algemeene Statistiek van Nederland, II, blz. 18, 22.)
234)Volgens de volkstelling van 1829 (Algemeene Statistiek van Nederland, II, blz. 466 vlg.) waren er:of op de 10,000 zielen:Protestanten1,544,8885,911Katholieken1,019,1083,899Israëlieten46,397178Onbekend3,094122,613,48710,000
Volgens de volkstelling van 1829 (Algemeene Statistiek van Nederland, II, blz. 466 vlg.) waren er:
235)In de door Röell voorgestelde redactie betrekkelijk dit onderwerp had deze in plaats van:godsdiensten, wat in Hogendorp's schets voorkwam, het woordkerkgenootschappengebruikt. „Dan”, zeide hij, „zijn er de Joden niet in en niet uit;—zij sustineeren eene natie, niet kerkgenootschap te zijn”. (OntstaanI, 277;vgl.aldaar, 273).
236)Op de begrooting van 1809 komt voor de Eerediensten voor eene som van ƒ 1,098,440 (Lod. Nap.Gedenkschriften, II, blz. 333). In de door Napoleon na de inlijving bijeengeroepen commissie van eenige Nederlanders wordt de som, in den laatsten tijd voor dit onderwerp jaarlijks besteed, opgegeven te hebben bedragen ƒ 1,127,638, aldus verdeeld: Hervormden ƒ 1,041,788, R.-Katholieken (met Jansenisten) ƒ 76,274, Lutherschen ƒ 9,226, Mennonieten ƒ 350 (Bijdragen voor Vaderlandsche Geschiedenisvan R. Fruin, 2e reeks IX, blz. 109).
237)Br. en Ged.III, 175, 182.
238)In de door hem den 8sten Februari 1802 opgesteldevoorwaarden der nationale vereeniging, waar men leest: „Het is in den aard der zaak gelegen, dat de oude publieke kerk onder ons hersteld worde, maar met alle mogelijke verdraagzaamheid voor alle andere gezindheden. Ondergeschikte ambten en bedieningen, als de militaire ambten, moeten zelfs voor alle gezindheden openstaan” (Br. en Ged.III, 208).
239)OntstaanI, 271–273.
240)OntstaanI, 61.
241)OntstaanI, 324, 432.
242)Vóór stemden:Elout, Heerkens, Röell, van Maanen, van der Duyn, van Zuylen, Humalda.Tegen „ :van Lynden, Aylva, Lampsins, Repelaer, Heerdt, Hogendorp, van Imhoff.Den 2den Februari waren van Heerdt en van der Duyn niet tegenwoordig; den volgenden dag voegde de een zich bij de voorstemmers, de andere bij de tegenstemmers en staakten dus wederom de stemmen.
Den 2den Februari waren van Heerdt en van der Duyn niet tegenwoordig; den volgenden dag voegde de een zich bij de voorstemmers, de andere bij de tegenstemmers en staakten dus wederom de stemmen.
243)Voór:van Lynden, Aylva, Lampsins, Repelaer, Heerdt, van Zuylen, Humalda.Tegen:Elout, Heerkens, Röell, van Maanen, van der Duyn, Hogendorp, van Imhoff.
244)OntstaanI, 302.
245)OntstaanI, 278. VanChristo Sacrumwordt in den Staatsalmanak voor 1815 het volgende gezegd: „Onder de kleine Christen Gemeenten is het genootschapChristo Sacrumte Delft voor weinige jaren opgerigt. Hetzelve heeft geen bezoldigde leeraars, en neemt de belijders van alle Christelijke Godsdiensten, welke de geloofbelijdenis bij het Genootschap vastgesteld willen afleggen, tot leden aan, ook dan wanneer dezelve verkiezen tevens leden van eene andere gezindheid te blijven.”
246)OntstaanI, 62.
247)OntstaanI, 76.
248)Schets, art. 62: „Alle kerkelijke vergaderingen zijn wettig, mits dezelve verzoeken om commissarissen-politiek door de souvereinen vorst aan te stellen, ten einde toe te zien, dat er niets strijdigs met de wetten en de algemeene rust voorgenomen worde.”Redactie der commissie, vastgesteld 2 Febr. 1814: „De regeering zal altijd zorg dragen, dat de geestelijkheid van geene eene gezindheid zich eenig deel van de wereldlijke macht aanmatige, en daartoe de noodige middelen aanwenden.”Grondwet, art. 139: „Onverminderd het recht en de gehoudenis van den S. V., om zoodanig toezicht over alle de godsdienstige gezindheden uit te oefenen, als voor de belangen van den Staat dienstig zal bevonden worden, heeft Dezelve bovendien in het bijzonder het recht van inzage en beschikking omtrent de inrichtingen van die gezindheden, welke volgens een der voorgaande artikelen eenige betaling of toelage uit 's Lands kas genieten.”
Schets, art. 62: „Alle kerkelijke vergaderingen zijn wettig, mits dezelve verzoeken om commissarissen-politiek door de souvereinen vorst aan te stellen, ten einde toe te zien, dat er niets strijdigs met de wetten en de algemeene rust voorgenomen worde.”
Redactie der commissie, vastgesteld 2 Febr. 1814: „De regeering zal altijd zorg dragen, dat de geestelijkheid van geene eene gezindheid zich eenig deel van de wereldlijke macht aanmatige, en daartoe de noodige middelen aanwenden.”
Grondwet, art. 139: „Onverminderd het recht en de gehoudenis van den S. V., om zoodanig toezicht over alle de godsdienstige gezindheden uit te oefenen, als voor de belangen van den Staat dienstig zal bevonden worden, heeft Dezelve bovendien in het bijzonder het recht van inzage en beschikking omtrent de inrichtingen van die gezindheden, welke volgens een der voorgaande artikelen eenige betaling of toelage uit 's Lands kas genieten.”
249)Men denke aan van de Spiegel en zijn huwelijk met eene burgemeestersdochter. „Haar betrekking”, zegt Fruin (Verspr. Geschr.V, 217), „tot de Goesche Regenten-families opende den bruidegom eene loopbaan, waarvoor zijn talenten en verworven kennis hem bestemden, maar die hem zonder deze verzwagering toch gesloten zou zijn gebleven”.
250)U. Huber,Hedend. Rechtsgeleerdheid, I, c. 4, no. 27–31: no.29: „In vrije regeeringen wordt zij (de oorzake van den adel) afgenomen uit een langdurige benaminge van het volk, als bij wijze vanprescriptie; gelijk bij ons in vele geslachten.”30. „Wij meenen, dat sulk een slach van adel in een vrij land so goed is, als die in andere landen bij speciale vergunningen wordt verkregen, omdat het volk alhier 't selve recht heeft, dan elders de princen, ende dewijl allerhande gerechtigheden door laps van tijd verkregen worden, is er geen reden, waarom de edeldom in dier voege niet soude konnen verkregen worden.”
U. Huber,Hedend. Rechtsgeleerdheid, I, c. 4, no. 27–31: no.29: „In vrije regeeringen wordt zij (de oorzake van den adel) afgenomen uit een langdurige benaminge van het volk, als bij wijze vanprescriptie; gelijk bij ons in vele geslachten.”
30. „Wij meenen, dat sulk een slach van adel in een vrij land so goed is, als die in andere landen bij speciale vergunningen wordt verkregen, omdat het volk alhier 't selve recht heeft, dan elders de princen, ende dewijl allerhande gerechtigheden door laps van tijd verkregen worden, is er geen reden, waarom de edeldom in dier voege niet soude konnen verkregen worden.”
251)Questiones Juris publici, II, c. 25.
252)Decreet van 19 Jan. 1799. Zie ook art. 14 der staatsregeling van 1798 en art. 8 van het daarbij behoorende reglement B, benevens art. 5 van het reglement C.
253)Geschiedkundige Gedenkstukken, III, 38, 178.
254)OntstaanI, 59.
255)OntstaanI, 241–'42.
256)OntstaanI, 413, 419, 420.
257)Metelerkamp, 123. D'Ablaing van Giessenburg (De Ridderschappen in het Koningrijk der Nederlanden van 1814–1850, den Haag, 1875, blz. 3) vergist zich dus, als hij beweert, dat de derde stand, die der landeigenaren, tegen den oorspronkelijken zin der Grondwet binnengesmokkeld zou zijn.
258)En die sedert de Hervorming in beheer waren bij den Staat. Zie voor een kort overzicht van den rechtstoestand dier goederen Buys'GrondwetII, 523 vv.
259)Zooals G. K. met welgevallen aanhaalt in zijneAanmerkingen(OntstaanI, 61): „De Hervormde Kerk heeft zoo diepe wortelen onder onze natie geschoten dat het misnoegen van andere gezindheden haar niet benadeeld heeft, toen er gelegenheid toe geboren scheen.”
260)Hij ontwierp een bisdom Amsterdam dat de geheele Republiek zou omvatten. De bisschop, die resideeren zou te Delft, zou benoemd worden door het Staatsbewind, „mits overeenkomstig de wetten en voorschriften der Roomsch Catholieke Kerk;” te Breda zou de opleidingsschool voor geestelijken worden gevestigd, te subsidieeren door den Staat (Ged.IV, bl. LXXIV.)
261)Vgl. denoot hiervóór, bl. 116.
262)Decreet der Nationale Vergadering tot inlijving der Joden bij de Bataafsche natie (2 Sept. 1796.)
263)Den Amsterdamschen aartspriester Cramer.
264)Den Amersfoortschen pastoor van Os.
265)Den oud-minister van eerediensten Mollerus, en den Leidschen hoogleeraar (gewezen predikant) te Water.
266)Den Haagschen predikant Delprat.
267)Martinus Stuart, predikant te Amsterdam.
268)Een uit Holland (Eberbach), en een uit Oost-Friesland (Kniphausen).
269)Den Amsterdamschen hoogleeraar Koopmans.
270)Eene „église consistoriale” (met een volledige organisatie van predikant[en] en ouderlingen toegeruste kerk) was in Frankrijk slechts toegestaan op elke 6000 hervormden.
271)Lebrun aan den ministerBigot de Préameneu, 12 en 28 Nov. 1811 (Ged.VI, 788 vv.).
272)B. v. te Amsterdam de Nieuwe Kerk, Noorderkerk en Oudezijdskapel; te Utrecht den Dom of de Buurkerk; te Groningen de Akademiekerk (als voor de Hervormden van geen nut meer, sedert na de inlijving der hoogeschool bij de Fransche Universiteit het ambt van akademieprediker was vervallen).—Dit laatste gebouw is inderdaad aan de katholieken ingeruimd.
273)Ged.VI, 965.
274)De Paus had de inlijving van den Kerkelijken Staat (17 Mei 1809) met excommunicatie beantwoord.
275)Wel te verstaan die bedoeld in het decreet van 1808.
276)Ged.VI, 209.
277)OntstaanI, 302. De herstelling betrof niet alleen de tractementen van leeraars der Hervormde Kerk, maar ook „de toelagen welke tot 31 Dec. 1810 aan eenige leeraars van andere kerkgenootschappen zijn geaccordeerd geweest.”
278)OntstaanI, 55.
279)OntstaanI, 359.
280)OntstaanI, 428.
281)OntstaanI, 482.
282)Hij zal daarbij zeker gedacht hebben aan den indruk in België.
283)„Wanneer wij Brabandsche provinciën tot territoir krijgen, zullen wij gereformeerden het onderspit delven” (van Lynden in de vergadering van 21 Jan. 1814;OntstaanI, 278).
284)OntstaanI, 296.
285)De eerste maalhiervóór, bl. 115.
286)OntstaanI, 318–'19.
287)OntstaanI, 270.
288)Ged.VI, 1442.
289)OntstaanI, 411.
290)Letterk. Aant.464.
DE REGEERINGSVORM.
Wij slaan de Grondwet open, om, ingelicht door de beraadslagingen der commissie, de omtrekken van het staatsgebouw der Vereenigde Nederlanden te leeren kennen. Een onderwerp, dat bij het bespreken van den adel en de ridderschappen, bij de beschouwing van stad en land hier en daar door ons aangeroerd, eene meer opzettelijke behandeling verdient. Toen de commissie aan het werk toog, stond ééne zaak vast: de souvereiniteit gevestigd in het huis van Oranje-Nassau. Het monarchaal beginsel werd gehuldigd. De souvereiniteit zoude bij erfopvolging overgaan en de maxime van het Fransche recht:le Roi ne meurt pas, zoude, zei Hogendorp291), ook hier rechtens zijn. De troon dus geen oogenblik ledig en de orde in den Staat dus niet door eenig tusschenbestuur in gevaar gebracht. Wie zoude echter geroepen zijn, den opengevallen troon te bezetten?Hogendorp—en dit kon op zijn standpunt moeilijk anders—knoopte het erfrechtvast aan de opdracht van het Erfstadhouderschap in 1747. Het waren de afstammelingen van Willem IV, die overeenkomstig die opdracht achtereenvolgens door hem tot den troon werden geroepen. Toen die opdracht geschiedde, had WillemIV nog geen zoon; slechts éene dochter. Prinses Caroline was geboren den 28sten Februari 1743; eerst den 8sten Maart 1748 aanschouwde de latere Willem V het levenslicht. Zoo kwam het dat men het erfrecht niet alleen toekende aan het mannelijk oir, de mannelijke agnaten van Willem IV, maar bij ontstentenis van dezen ook aan de dochters van zijn zoon, met haar mannelijk oir, en daarna op gelijke wijze aan zijne eigene dochters. Echter onder bijvoeging van zekere bepalingen die de nadeelen, verbonden aan den overgang van het Stadhouderschap in een vreemd huis moesten temperen. Dit ambt mocht niet te gelijk bekleed worden met de waardigheid van Keurvorst of Koning; de dochters mochten niethuwenzonder consent der Staten. In overeenstemming met de regeling van 1747 wordt dan ook in de Schets (art. 1 en 2) het erfrecht toegekend eerst aan de mannelijke nakomelingen van den Souvereinen Vorst, het eenige mannelijk oir van Willem IV; daarna aan het mannelijk oir van wijlen zijne dochter prinses Caroline, gehuwd geweest met den prins van Nassau-Weilburg. Het laatste zou ongerijmd zijn geweest, had Hogendorp niet gemeend het voorbeeld van 1747 te moeten volgen. Vreemd is het echter dat hij in zoover van die vroegere regeling afweek, dat hij met stilzwijgen voorbijging de kinderlooze douairière van Brunswijk-Luneburg, de eenige dochter van Willem V, die volgens het in 1747 bepaalde, zelfs zou hebben moeten voorgaan aan het huis van Nassau-Weilburg. Ik weet daarvoor geene andere reden te vinden dan deze, dat het bijna ondenkbaar was, dat zij den stam van den souvereinen vorst zoude overleven, en het bovendien hoogst onwaarschijnlijk was, dat zij nog mannelijk oir zoude nalaten. Het was echter een verzuim, dat door de commissie hersteld werd, en deze douairière kreeg dan ook met hare wettige nakomelingen eershalve hare plaats in de Grondwet (art. 6). Eveneens had Hogendorp nagelatende orde der erfopvolging te regelen. De commissie vulde die leemte aan door te bepalen, dat binnen elk dier drie huizen de erfopvolging zoude geregeld worden naar het beginsel van eerstgeboorte en representatie.
Op een gewichtig punt van verstrekkende gevolgen week de Grondwet af van de Schets. Hogendorp had het erfrecht toegekend aan de mannelijke nakomelingen. Hij had alleen het erfrecht in de vrouwelijke lijn toegelaten voor zoover de regeling van 1747 daartoe aanleiding gaf, en was zelfs, wat de dochter van Willem V betrof, daarvan nog afgeweken. Dit was niet in strijd met 's mans innige verkleefdheid aan het huis van Oranje-Nassau. Integendeel. Dat huis zoude de hooge positie van Souverein in ons Vaderland innemen, maar dan ook geen erfrecht in de vrouwelijke lijn,—waardoor ons vaderland gevaar liep de prooi te worden van allerlei vreemde vorsten.
In de vergadering der commissie van 28 December 1813 kwam echter uitbreiding van het erfrecht der vrouwelijke lijn ter sprake. Men vond er bezwaar in de dochter van den Souvereinen Vorst, prinses Marianne, uit te sluiten. Dit punt werd met andere punten verwezen naar eene commissie, bestaande uit de leden Aylva, Elout en van Maanen, aan welke commissie werd opgedragen met overleg van den Souvereinen Vorst de twee artikelen der Schets, handelende over de troonsopvolging, in meerdere artikelen gesplitst, in behoorlijken rechtsgeleerden stijl te vervatten. In de vergadering van 11 Januari 1814 brengt nu deze commissie eene redactie dier artikelen ter tafel, welke door den Souvereinen Vorst geagreëerd was en nog in dezelfde vergadering zonder eenig debat werd aangenomen.
Deze redactie nu brengt iets geheel nieuws. Bij uitsterving van het mannelijk oir worden nu ook de nakomelingen van den Souvereinen Vorst in de vrouwelijke lijnenzonder eenige beperkingtot den troon geroepen.Dit geschiedt echter niet ten opzichte van de nakomelingen zijner zuster, evenmin als voor het huis van Nassau-Weilburg. In die beide huizen blijft het erfrecht tot den mansstam beperkt292).
Uit den loop dezer zaak moet men wel afleiden, dat deze belangrijke uitbreiding van het erfrecht door den Souvereinen Vorst gewenscht werd. Hierin was ook niets vreemds gelegen. Als hoofd van een der beide Nassausche stammen was hij Duitsch Vorst en moest hij het zeer natuurlijk vinden, dat evenals dit in Nassau en elders in Duitschland het geval was, subsidiair de vrouwelijke lijnen tot het erfrecht geroepen werden. Op het Duitsche standpunt lag dan ook hierin niets aanstootelijks. Wij waren echter gedurende meer dan twee eeuwen aan eene andere zienswijze gewoon geraakt; voor ons was het wel vreemd dat in de Grondwet dit onbeperkte erfrecht aan de vrouwelijke lijnen werd gegeven. Ook thans echter vindt dit stelsel nog zijne verdedigers. Men wil daardoor het gevaar voorkomen, dat de troon ooit open zoude kunnen vallen, zonder dat er een opvolger aanwezig is. Maar ook het voordeel hierin gelegen kan te duur worden gekocht. Men zou op dien grond een erfpacht in de vrouwelijke lijn kunnen verdedigen—mits zoodanigbeperkt, dat men niet behoeft te vreezen de kroon te zien vallen in handen van iemand, die aan ons land geheel vreemd is. Maar hierdoor wordt niet gerechtvaardigd dergelijke sprong in het duister als met het onbeperkte erfrecht in de vrouwelijke lijn gepaard gaat. Of was wellicht de veiligheidsklep voldoende, die in art. 8 der Grondwet geplaatst werd? Wanneer bijzondere omstandigheden eene verandering in de erfopvolgingging mochten noodzakelijk maken, was krachtens dit artikel de souvereine vorst bevoegd daaromtrent eene wet aan de Staten-Generaal voortedragen. Zou dus te eeniger tijd iemand aanspraak op den troon verkrijgen, dien men om deze of gene reden minder wenschelijk achtte, dan kon dat op deze wijze worden voorkomen. „Zulk eene verandering”, zeide Hogendorp293)op het met artikel 8 overeenkomende art. 24 der Grondwet van 1815, „kan vele oorzaken hebben, en daarom is er niet eene aangehaald. De beslissing is veelmeer geheel overgelaten aan den koning en de nationale vertegenwoordiging in der tijd. Maar onder deze oorzaken behoort ook, dat de kroon eens zou moeten worden overgebracht in een vreemd huis, weinig daartoe geschikt, maar verder verwijderd van de opvolging zoude zijn”. Is waarlijk ons land, evenals Engeland, krachtig genoeg om althans tegenover een invloedrijk Europeesch geslacht zich dergelijke vrijheid zonder gevaar te kunnen veroorloven? Iets anders is het echter of het in naam onbeperkte erfrecht niet ten gevolge van een ander voorschrift der Grondwet toch inderdaad binnen engere grenzen zoude blijken te zijn beperkt. In 1747 was het erfrecht der dochters van Willem IV en Willem V hiervan afhankelijk gesteld, dat zij niet zouden huwen zonder toestemming der Staten. Hogendorp stelde in zijne Schets ook dergelijke vereischte voor de mannelijke nakomelingen van den Souvereinen Vorst. Alleen zij zouden zijn bekwaam ter opvolging, die gesproten waren uit een huwelijk, ingegaan met onderling goedvinden van den S. V. en de Staten-Generaal. Toen nu aan de vrouwelijke lijn het onbeperkte erfrecht werd toegekend, bleef dit vereischte bestaan, doch werd nu geschreven voor alle—dus zoowel mannelijke als vrouwelijke—nakomelingen van den souvereinen vorst. Zooals art. 2 luidt,zouden niet alleen de leden van het huis van Oranje-Nassau, maar ook de afstammelingen daarvan door vrouwen de toestemming moeten hebben erlangd, om het erfrecht in hun geslacht te behouden. Vreemd was het zeker dergelijke verplichting op te leggen aan vreemde vorsten, die misschien bij het sluiten van hun huwelijk nog zeer ver van de successie verwijderd waren. Thorbecke noemt het dan ook eene vooral bij mogelijke toepassing op de huwelijken van vreemde vorsten ongewone staatsrechtelijke bepaling294). Nu echter eenmaal voor de vrouwen en hare afstammelingen de deur wagenwijd was opengezet, en het dus van het toeval zoude afhangen, welk vreemd huis binnen korteren of lateren tijd over Nederland zoude geroepen worden te regeeren, kon door de inachtneming van dat artikel dit bezwaar worden getemperd. Voor de hand ligt het echter bewezen, dat het dan beter ware geweest het erfrecht in de vrouwelijke lijn òf uittesluiten òf binnen enge grenzen te beperken295).
Vreemd is het in elk geval, dat, wanneer men zich voorstelde dat alle wettige afstammelingen van den souvereinen vorst recht op den troon zouden erlangen en daarna nog aan het huis van Nassau-Weilburg dit recht toekende, men de voorzichtigheid zoo ver dreef van ook nog te bepalen, wat er zoude geschieden, wanneer geen bevoegde erfopvolging mocht bestaan. De souvereine vorst zoude dan aan de Staten-Generaal een opvolgervoordragen, en zoo dit bij zijn leven verzuimd was of de Staten-Generaal de voordracht niet mochten hebben goedgekeurd, zouden de Staten-Generaal zelve tot die benoeming overgaan (art. 9–11).
Voor de duurzaamheid der monarchie was dus naar eisch gezorgd. De aard der monarchie brengt naar de algemeen aangenomen zienswijze mede, dat de Vorst boven allen uitsteekt, boven allen schittert; dat tegen hem, als het hoofd der samenleving, door allen wordt opgezien. Dit alles vereischt, dat die Vorst toegerust zij met middelen, voldoende om zijnen staat luisterrijk op te houden. Men was daarvan, toen de regeling van's Vorsteninkomen aan de orde kwam, overtuigd. Er was bovendien eene omstandigheid, die er toe medewerkte, om den Vorst een hooger inkomen toe te kennen, dan anders met het oog op de benarde financieele omstandigheden dier dagen wellicht het geval zoude geweest zijn. Had de Revolutie, had de tiërceering der schuld door Napoleon een bres in veler financiën geschoten, het huis van Oranje was niet het minst in zijne hulpbronnen gekortwiekt. Ik bedoel de verbeurdverklaring hunner goederen binnen het grondgebied der Republiek gelegen, door de Franschen in 1795 als eene buit beschouwd en door hen afgestaan aan den Staat. Toen men eindelijk, in overleg met den Souvereinen Vorst, het inkomen der Kroon bepaalde op de voor die dagen aanzienlijke som van anderhalf millioen, was het de bedoeling, die som voor een deel te beschouwen als eene vergoeding voor het nadeel door het Vorstenhuis bij en door de omwenteling geleden.
Zoo werd dan de monarchie hier te lande gevestigd. Denervus rerumzoude haar niet ontbreken, waar het de vraag was haren luister op de bevolking te doen afstralen. Het recht van den Souvereinen Vorst, om niet alleen ridderorden uit te deelen, maar ook om zijne onderdanen in den adelstand te verheffen, wat hemmaakte tot de bron van alle eer, stelde hem bovendien in de gelegenheid, zich te omringen van mannen, uitblinkende boven hunne medeburgers en geschikt om de decoratie der monarchie te zijn.
Kon men nog iets meer wenschen? Ja, eene zaak ontbrak nog aan den luister der Souvereiniteit. De Vorst moest zich voorloopig tevreden stellen met alsKoninklijke Hoogheidte worden aangesproken. Het woordMajesteitwas nog niet voor hem weggelegd. Het tijdstip was nog niet aangebroken, waarop de Goden dezer aarde hem als hun evenknie zouden erkennen, het geheiligde karakter van het koningschap ook het zijne zou zijn. Doch alle hoop bestond, dat Noord en Zuid met elkander zouden worden vereenigd en de koningstitel dan een deel zou zijn van den bruidschat, dien België hem zou aanbrengen. Tot zoolang bleef hij den naam dragen vanSouvereine Vorst, een naam, waarbij het de vraag is, of hij niet meer een bevoegdheid aanduidde, dan wel als een eigenlijke titel, in het verkeer der volkeren erkend, kon worden aangemerkt.
Tot dusver treedt ons de monarchie te gemoet als instelling, bestemd om te schitteren, bestemd om op de verbeelding der natie te werken. Wat zoude echter hare eigenlijke taak zijn? Wat zoude de Vorst doen, wat zoude zijne macht zijn, vergeleken met die van de andere organen van den Staat? Immers bij ons werd niet overgenomen het monarchale beginsel in dien zin, dat Monarch en Staat met elkander vereenzelvigd werden; dat de Vorst met Lodewijk XIV zoude kunnen zeggen:l'Etat c'est moi; dat—zooals ook in Engeland het geval is, de Staat zoude opgaan in den Vorst. De Grondwet toch onderscheidde den Staat der Vereenigde Nederlanden van den Souvereinen Vorst296); de laatste was een orgaanvan het, hoewel onzichtbare, toch bestaande lichaam. Hij was echter niet dat lichaam zelf. Welke nu was zijne macht in dat Staatswezen? Wij zien allen—ook Hogendorp—eenstemmig daarin, dat de diplomatie, de defensie en de financiën in zijn hand vereenigd moesten zijn. De geschiedenis van de Republiek der Vereenigde Nederlanden had het voor elk en een iegelijk duidelijk gemaakt, welke nadeelige gevolgen verbonden waren aan het gemis van eenheid en diensvolgens van kracht bij het bestier der buitenlandsche betrekkingen, bij de beschikking over land- en zeemacht, en over de geldmiddelen. Zoo ergens centralisatie noodig was, zoo was dit hier. Zoo ergens moest hier de Souvereiniteit der gewesten overgaan in eene gemeen gemaakte macht. Maar evenmin wenschte men in het bestuur van de koloniën en de bezittingen van den Staat in andere werelddeelen terug te keeren tot het stelsel der compagnie—zonder dergelijk tusschenlichaam werd het bestuur daarover geplaatst in handen van den Vorst. En terwijl Hogendorp—zooals wij boven297)gezien hebben—ten opzichte der justitie nog voor een deel het oude wilde herstellen, de rechtspraak niet wilde ontdoen van alle privaatrechtelijke bestanddeelen, bleef toch ten slotte met aller toestemming het beginsel gehandhaafd, om in die rechtspraak niets anders te zien dan een tak van bestuur, uitgeoefend namens den Souverein en toevertrouwd aan beambten door hem aangesteld. Zoo was de volheid der executieve macht—om Hogendorp's woorden te gebruiken298)—toegekend aan den Souvereinen Vorst. Hieronder was zelfs begrepen het recht van oorlog en vrede, het recht om tractaten te sluiten, onverschillig welke hun inhoud mocht zijn. Maar bovendien deelde de vorst met de vertegenwoordiging desvolks, met de Staten-Generaal de wetgevende macht. De leer der elkander in evenwicht houdende machten, doorMontesquieuaan Europa gepredikt: de leer van de scheiding der wetgevende en uitvoerende macht, elke aan een afzonderlijk orgaan toevertrouwd, was niet meer in eere. Men begreep, dat hij, die aan het hoofd van den Staat staat, ook 't best in de gelegenheid is, de richting aan de wetgeving te geven, dat hem alleen de voldoende middelen ten dienste staan, noodig om als grondslagen voor doeltreffende wetten te dienen. Moge ook al Hogendorp, en op zijn voorbeeld de commissie, aan de vertegenwoordiging het recht om wetten voor te stellen, behoudens eenige uitzonderingen299)niet hebben onthouden, de Grondwet toonde genoegzaam aan, dat men het initiatief in den regel verwachtte van den Souvereinen Vorst. Het formulier voor de afkondiging der wet, in de Grondwet opgenomen300), ging van het denkbeeld uit, dat de Vorst de wetgever was, die met gemeen overleg der Staten-Generaalgoedvondenverstond, eene wet uit te vaardigen.
Het lichaam, waaraan niets werd toegekend dan een aandeel in de wetgevende macht, ontleende den naam en den vorm aan het machtige collegie van de Republiek der Vereenigde Nederlanden. De Staten-Generaal herleefden—alleen werden de leden van Hun Hoog Mogenden gedegradeerd tot Edelmogende Heeren. Zij herleefden als één lichaam;aan hettweekamerstelselwerd door niemand gedacht. Zij zouden even als vroeger worden gekozen door de Staten der provinciën. Maar behalve in naam, in vorm en in bron was er weinig of geene overeenkomst. Het waren niet meer de lasthebbers der souvereine gewesten, maar de zelfstandige vertegenwoordigers van het geheele Nederlandsche volk.Ja, welk een klove lag er zelfs tusschen de Staten-Generaal van de Grondwet van 1814 en het collegie, hetwelk Hogendorp zich had geschetst, toen hij na de omwenteling van 1795, ambteloos en verdrietig, zattemijmeren over de wijze, waarop—wanneer eens de Revolutie overwonnen was—de Unie moest worden hervormd. Toen ik hierboven301)de opdracht der Souvereiniteit aan den Prins besprak, wees ik er reeds op, dat Hogendorp in 1795 eene hervorming van het Staatsbestuur met het behoud van het Republikeinsch karakter mogelijk en wenschelijk achtte. Ook nog in 1799302)staan in de door hem ontworpene herziene Unie van Utrecht de Staten-Generaal aan het hoofd van den Staat, aan het hoofd van de door de Staten der provincie af te stane, gemeen gemaakte macht. Aan de Staten-Generaal het recht, niet alleen om oorlog te verklaren, maar ook om tractaten te sluiten, aan deze de beslissingen der geschillen tusschen de provinciën, aan deze de regeling der financiën. En voor zoover die door de provinciën afgestane, gemeengemaakte macht door anderen zoude worden uitgeoefend, zoude dit toch geschieden op naam der Staten-Generaal.In hunnen naam zouden handelen de Erfgouverneur, Kapitein en Admiraal-Generaal der Vereenigde Nederlanden, de Raad van State, de Hooge Raad. En al kende Hogendorp de onschendbaarheid aan den Erfgouverneur toe, deze werd toch niet de Souverein. Hij zoude voorzitten èn in de Staten-Generaal èn in den Raad van State, het collegie, waaraan met den Erfgouverneur de uitvoerende of besturende macht was opgedragen. Op deze wijze zoude er voldoende gezorgd worden voor de eenheid in het algemeen bestuur; immers al mochten ook de provinciën hare souvereiniteit behouden, al mochten ook de Staten-Generaaldoor de Staten der provinciën gekozenworden, de leden van dit collegie zouden, aan geene lastbrieven gebonden, toch zelfstandig zijn in de uitoefening der bondgenootschappelijke macht, en voor zoover noodig zoude dit klem en kracht vinden in den Hoogen Raad, met de handhaving der Unie door de constitutie te belasten. Van eene inrichting als deze moest Hogendorp afstand doen, zoodra hij tot het monarchale beginsel bekeerd was, en de souvereiniteit der provinciën op den Vorst zoude worden overgedragen. Zal men daarom zich er over verwonderen, dat desniettegenstaande in de schets van Hogendorp sporen zijn overgebleven van die vroegere zienswijze, zijne Staten-Generaal nog niet geheel strookten met het monarchaal beginsel, zooals dat werd aangekleefd door hen, wien, als er van monarchie gesproken werd, de monarchie van Napoleon voor den geest kwam. Wanneer men de beraadslagingen der commissie leest, dan is het vooral van Maanen, die waarschuwt tegen de republikeinsche denkbeelden der schets, die zegt: „zoo iets is ongevoegelijk in eene monarchie”; die uitroept: „als dit doorgaat, is het monarchaal beginsel weg”. Dientengevolge zien wij dan ook meer dan eene bepaling der schets, die hare verklaring vindt in de herinnering aan de oude Republiek, in de Grondwet niet overgenomen. De Staten-Generaal zouden ook volgens de Schets (art. 28) anders dan op het bij de Grondwet bepaalde tijdstip niet bijeenkomen, tenzij op beschrijving van den Souvereinen Vorst; waren zij echter bijeen, dan zoude, volgens Hogendorp, het goedvinden der Staten-Generaal vereischt worden, om hen weder te doen uiteengaan (art. 33). Art. 65 der Grondwet daarentegen stelde dit laatste geheel en al ter beslissing van den Souvereinen Vorst. De Staten-Generaal waren zijn raad; waren het collegie, dat hem bij de wetgeving ter zijde stond, dat niet alleen door hem in beweging gesteld werd, maar ook op zijnen wenk weder stilstond. Waar de Staten-Generaaldoor art. 34 der Schets geroepen werden, de tusschen provinciën ontstane geschillen in der minne bij te leggen, daar gaf art. 48 der Grondwet aan den Souvereinen Vorst de bevoegdheid, die geschillen, van welken aard ook, administratieve of rechtsgeschillen, in eerste en laatste instantie te beslechten. Er is nog eene andere bepaling der Schets (art. 29), die uit hetzelfde oogpunt de aandacht trekt. Wat is op het monarchaal standpunt natuurlijker, dan dat het hoofd van den Staat, terwijl het de begrooting van uitgaven opmaakt en aan de goedkeuring der Vergadering onderwerpt, tevens nagaat en voorstelt, uit welke middelen die uitgaven zullen worden bestreden? Neen, zeide Hogendorp, het is het best, dat het volk zich zelf belaste. En wanneer men hem op de practische bezwaren wees, die uit de overlating dezer zaak aan de Staten-Generaal moesten voortvloeien, antwoordde hij dat de minister van financiën wel altijd lid van de Staten-Generaal zoude zijn, en dus voor het opmaken eener voordracht zoude kunnen zorgen. Het gelukte hem echter niet de meerderheid te overtuigen. Want werd eerst al de redactie slechts in zooverre veranderd, dat de kwestie in 't midden werd gelaten, ten slotte bepaalde toch de Grondwet, dat eene voordracht over de middelen zoude worden ingediend, en bleef dus het initiatief van de regeling der geldmiddelen geheel in handen van den Vorst303).
Maar, behalve de bepalingen, rechtstreeks met hetmonarchaal beginsel in strijd, waren er bovendien andere, die het vermoeden wettigen, dat Hogendorp in de Staten-Generaal nog iets meer zag, dan een lichaam, geroepen om wetsontwerpen goed te keuren en wetsvoorstellen te doen. Deze gissing kwam bij mij op onder de overweging der vraag: waarom Hogendorp, met afwijking van het bepaalde in de constitutiën van 1798, 1805 en 1806, inart. 38 der Schets het lidmaatschap der Vertegenwoordiging openstelde voor de Ministers, de Staatsraden enz., in een woord voor de hoogste dienaren van den Staat. Of was dit alleen om, zooals hij het in zijneAanmerkingen304)uitdrukte, de Staten-Generaal te zien samengesteld uit de bloem der natie: niet omdat hij van oordeel was, dat de dienaren der Besturende Macht in de Staten-Generaal ook nog eene taak te vervullen hadden? In de commissie had men er niet recht vrede mede, doch na eenige oppositie werd toch Hogendorp's beginsel gehandhaafd305). Eene andere bepaling wijst echter met meer zekerheid op de oude Republiek. Ik bedoel de herstelling van het ambt van Raadpensionaris, door Hogendorp gewild. Een Staatsdienaar, die door den Souvereinen Vorst uit eene door de Staten-Generaal opgemaakte nominatie voor vijf jaren zoude worden gekozen, en aan het hoofd van dit collegie zoude staan. Hij kon lid der Staten-Generaal zijn; noodig was het echter niet (art. 36–38 der Schets). Het is duidelijk, dat de Commissie geen weg wist met dit ambt. Wat zoude de Raadpensionaris doen? De leden werden niet veel wijzer door Hogendorp's woorden: „deze Raadpensionaris is hetzelfde, dat hij was in de provincie; men heeft hem van de Provinciale Staten in de Staten-Generaal overgebracht om den eerbiedwaardigen naam te behouden.” Was het dan alleen om den naam tedoen? Neen, want hij moest, volgens Hogendorp, dienen, om „een concert en communicatie te hebben tusschen de vergadering en den Vorst”. „Hij moest ministerieele functiën uitoefenen”. Maar waarin zouden zij bestaan? Elout zeide: „wat kan de president of Raadpensionaris te doen hebben? de voordragten aannemen van den Vorst, in deliberatie brengen en te concludeeren. Item omtrent de voordragten der leden. Als de conclusiën genomen zijn, is alles afgedaan. Hiertoe borneren zich de functiën van den moderator en die man behoeft geen lid van het Gouvernement te zijn, want de Vorst zal zijne wetten door Commissarissen doen voordragen of aandringen. Wanneer nu die moderator zou zijn een minister, dan obsteert, dat of wanneer zijn Ministerie lang duurt, hij gevaarlijk wordt voor den Souvereinen Vorst, of wel dat hij niets anders wordt dan demanus ministravan den Princeps, dat ook niet deugt”. „Dit alles”, zoo eindigde Elout, „permoveert mij tot een President. De Raadpensionaris van Holland was een ander wezen; hij en de Griffier der Hoog Mogenden waren in effecte de Staats-Ministers; dit was toen noodig, om Holland invloed te geven, nu niet meer”. Hogendorp moest dan ook zien, dat zijn voorstel, waaraan hij,naar men meent306), ook om persoonlijke redenen veel schijnt te hebben gehecht, door de meerderheid verworpen werd. Met zeven tegen vijf stemmen werd besloten, dat er niet zou zijn een ministerieel ambtenaar, de functiën van Raadpensionaris uitoefenende, maar een president met de gewone presidiale attributen (art. 66 der Grw.)307). En alzoo werd de staf gebroken over eeneinstelling, die door het nevelachtige van haar karakter, gepaard met het prestige van den oud-republikeinschen naam, eene belemmering had kunnen worden in het monarchaal Staatsbestuur, vooral dan, wanneer Hogendorp zelf met dat ambt bekleed zou zijn geworden308). Wanneer wij in de Gedenkschriften van Hogendorp lezen309), dat onder de oude Republiek het bestuur in handen was van lieden, aan welke de constitutie de macht niet gaf; wanneer hij daarop wijst als een der gebreken van die bondgenootschappelijke regeering, dan komt de vraag bij ons op: of hij niet gevaar liep op dezelfde klip te stranden door niet alleen de Staten-Generaal te willen maken tot eene vergadering van de hoogste Staatsdienaren, maar vooral door een ambt in 't leven te roepen, als dat van Raadpensionaris, wiens werkkring onbepaald was, doch die na den Souvereinen Vorst de eerste positie in den lande zou innemen.
Onder den invloed van de beraadslagingen der commissie werd dus het karakter der Staten-Generaal beter in harmonie gebracht met de monarchale beginselen. Zij waren, zooals van Maanen het in zijne Aanspraak uitdrukte, ongerechtigd om deel te nemen aan de Uitvoerende Macht. Of zooals hij het in de commissie310)had gezegd: „de Regeering moet bij ons alleen bij den Vorst zijn, en alleen de Wetgevende Macht door hem met de Staten-Generaal gedeeld worden”. De Souvereine Vorst dus vrij in de behartiging der algemeene belangen, mits zich houdendebinnen de grenzen der wet. Bij de beschouwing van de macht van den Vorst komt echter de vraag op: wat verstond men in 1814 onder Wetgevende Macht? Waar lagen de grenzen tusschen de Wet aan de eene en tusschen de macht van den Souvereinen Vorst aan de andere zijde? Thorbecke311)heeft er op gewezen, hoe de Grondwet van 1814 niet, zooals later die van 1815 (art. 105), de uitdrukkelijke bepaling inhield, dat de Wetgevende Macht door den Souvereinen Vorst en de Staten-Generaal gezamenlijk werd uitgeoefend; hoe de bepaling ook van de Schets (art. 14) er aan ontbrak, volgens welke zonder beider goedkeuring geene wet bestond. Ik meen echter, dat men hieraan niet te veel moet hechten, daar uit de voorschriften der Grondwet van 1814 in haar onderling verband toch duidelijk volgt, dat eene wet beider samenwerking vereischte. Wat echter meer van belang schijnt te zijn, is de onbepaalde uitdrukking:daden der souvereine waardigheid, zoowel in de Schets (art. 5) als in de Grondwet (art. 32) te vinden.Volgens Hogendorp zoude de Vorst die daden plegen in denRaad van State, het collegie, hem als adviseur ter zijde gesteld. Volgens de Grondwet zoude de Vorst kunnen volstaan met die daden bij dat collegie in overweging te hebben gebracht; hij behoefde dus niet meer in den Raad daarvoor tegenwoordig te zijn, zooals Hogendorp schijnt te hebben gewild. Wat behoorde nu tot het terrein der wet, wat tot dat van de daden der souvereine waardigheid? Zoude de gissing zoo verwerpelijk zijn, dat, overal waar de Grondwet niet uitdrukkelijk eene wet voorschreef, de souvereine vorst zoude meenen te kunnen volstaan met het onderwerp bij besluit te regelen? Eene gissing, die aan waarschijnlijkheid wint, wanneer men èn zich herinnert, dat men onder den Keizer aan de decreten-regeering was gewoon geraakt, èn bij delezing van het Staatsblad van 1814–1815 ontwaart, hoe menig besluit is genomen daar, waar men eene wet zoude hebben verwacht.
Er is nog een punt, waarop voor het recht verstand van de macht van den Vorst de aandacht behoort te worden gevestigd. Ik bedoel de regeling der financiën: de vaststelling der begrooting van uitgaven en de vaststelling der middelen om ze te bestrijden. Waar de Vorst niet meer staat op het middeleeuwsche standpunt; waar de uitgaven niet meer uit zijne middelen behooren te worden bestreden,—daar komt hij niet meer eene bede richten tot zijne onderdanen, wanneer die middelen te kort schieten; integendeel daar zijn het de belastingen, die door het volk tot instandhouding van den Staat, tot bevordering van aller belang moeten worden opgebracht. Betaling van belasting wordt een ieders plicht. Maar op dit standpunt van den modernen staat zoude het eene ondragelijke dwingelandij zijn, bijaldien de Vorst alleen over hetquantumenqualeder belasting konde beschikken. De volksvertegenwoordiging, zoo zegt men, moet de koorden der beurs in handen houden. Was dit onder de Grondwet van 1814 het geval? De Grondwet, die,op het voorbeeld der schets, de uitgaven splitste in twee deelen: het eerste bestaande in de zekere en bepaalde uitgaven, uit den gewonen loop der zaken voortvloeiende, en voor eens en voor altijd vastgesteld; terwijl alleen voor het tweede gedeelte, voor de buitengewone en onzekere uitgaven telken jare de toestemming der vertegenwoordiging vereischt werd. Voeg hierbij nu, dat èn Schets èn Grondwet de bestaande belastingen—zoolang daarin bij de wet geene verandering gebracht werd—lieten voortbestaan; dat aldus de Souvereine Vorst beschikken kon over al de middelen van het Fransche belastingstelsel, voor zoover dit door hem zelf in het tijdvak zijner onbeperkte macht niet mocht zijn gewijzigd, dan valt het mijns inziens moeilijk te loochenen, dat demacht der Staten-Generaal in dit opzicht binnen vrij enge grenzen beperkt was.
Voorzeker, wanneer het Nederland aan eene krachtige Regeering zoude ontbreken, dan lag de schuld niet aan de Grondwet, niet aan de macht van den monarch.
In den Regeeringsvorm, dien wij tot dusver hebben geschetst, wijst alles op eenheid in het Staatsbestuur. „Het Nederlandsche volk”, zeide van Maanen312), „is een volk, dat algemeene wetten en een Gouvernement heeft”. En in lateren tijd zei Thorbecke313): „de Nederlandsche Staat werd op eenheid, niet van uitvoerende macht slechts, maar van vertegenwoordiging gegrond”. Men keerde dus niet terug tot den Statenbond der oude Republiek, toen een losse band de gewesten vereenigde: toen er inderdaad geen algemeen bestuur bestond, dat èn het recht èn de macht had zijnen wil te handhaven; toen de Unie geen Unie, maar een chaos was. Werd dan het beginsel der Revolutie, het beginsel der Staatsregeling van 1798; de éen- en ondeelbaarheid van den Staat (art. 1) zonder voorbehoud overgenomen? Maar waar blijft men dan met den naam van:Vereenigde Nederlanden? Een naam, die, zooals wij gezien hebben314), niet voorkwam in Kemper's proclamatie van 1 December 1813, waarbij de Prins tot Souvereine Vorst werd uitgeroepen, wel echter in die van 6 December 1813, waarbij de Prins het bestuur aanvaardde. Een naam, op het voorbeeld der Schets, behouden in de Grondwet (art. 53). Deed men het wellicht, om aan te toonen, dat het herboren vaderland hetzelfde was, hetwelk in den Revolutietijd te gronde was gegaan; was het om tegenover het buitenland als rechtverkrijgende der oude Republiekte kunnen optreden? Of lag er in het behoud van den naam nog iets anders, nog iets dat wees op het karakter van den Staatsvorm? Dat Hogendorp op die laatste vraag bevestigend zoude hebben geantwoord, lijdt mijns inziens geen twijfel. Al wilde ook hij den Statenbond in geenen deele weder in 't leven roepen, al wilde ook hij een Souvereinen Vorst over de Vereenigde Nederlanden, fundamenteele wetten en Staten-Generaal, die, met afzwering der provinciale belangen, het geheele Nederlandsche volk vertegenwoordigden; de provincie en haar bestuur zouden toch volgens zijne Schets een karakter hebben behouden, dat wel niet meer gelijk was aan den toestand van voorheen, maar kwalijk strookte met het beginsel van eén- en ondeelbaarheid der Revolutie. De Staten der provinciën zouden, al zij het dan ook al niet meer in den ouden luister, uit hunne asch verrijzen. Zij zouden blijven op den ouden voet. De adel en de steden zouden, zooalswij vroeger gezien hebben, blijven hunne bron. De adel zoude zijn provinciaal karakter niet verliezen. Het is waar: de souvereiniteit der Staten zoude overgaan op den Souvereinen Vorst, hunne Wetgevende Macht zoude overgaan op den Vorst en de Staten-Generaal; de diplomatie, de financiën en de defensie zouden blijven buiten hunnen kring. Maar, desniettegenstaande zoude de Souvereine Vorst, evenals door de Staten-Generaal, ook door hen worden gehuldigd; zouden zij, evenals hunne voorgangers, de keuze hebben van de afgevaardigden tot de Staten-Generaal. En bovenal zoude het binnenlandsch bestuur in hunne handen geplaatst worden. Wanneer men het derde hoofdstuk der Schets leest, dan springt het in het oog, dat ten opzichte van dit laatste onderwerp vooral eene gedeeltelijke herleving van het oude door Hogendorp gewenscht wordt. Toen ikhierbovenden adel en het platte land besprak, is het reeds gebleken, hoe de denkbeelden van Hogendorp in de Commissie geen onverdeeldenbijval vonden, en hoe dat, naarmate men langer over de zaak nadacht, men steeds meer en meer begon in te zien, dat eene restauratie, zelfs in den geest van Hogendorp, niet wenschelijk, ja onmogelijk was. Waar Hogendorp eene herleving der oude Staten gewild had, daar werden ten slotte, na onderscheidene wijzigingen der redactie, de Staten eene schepping der Grondwet (art. 73), en wordt het geheel en al aan den Souvereinen Vorst overgelaten, de wijze van samenstelling dier Staten te bepalen (art. 74). De vorst moest dit wel doen, „naar aanleiding dezer Grondwet”, maar deze hield daarover geene bepaling in. Al mocht dan ook na vele tegenkanting met eene kleine meerderheid aan den naam van Staten boven dien vanRegeeringenofbesturende voorkeur zijn gegeven315), zij keerden nietjure postliminiiterug in het leven. Even als dit met de Staten-Generaal bepaald was, zoo mochten ook zij, in afwijking van art. 42 der schets, niet buitengewoon vergaderen, tenzij door den Souvereinen Vorst bijeengeroepen (art. 83). Zij waren niet vrij in de wijze, waarop zij hunne werkzaamheden zouden regelen; immers de daarvoor te maken bepalingen vereischten de goedkeuring van den Souvereinen Vorst (art. 75)316).Doch niettegenstaandedeze gewichtige wijzigingen bleef er een groot onderscheid bestaan tusschen de Staten van de Grondwet van 1814 en de departementale besturen van den een- en ondeelbaren Staat volgens de Staatsregeling van 1798, die de besturen had verklaard tot administratieve lichamen, ondergeschikt en verantwoordelijk van het uitvoerend bewind, om niet te spreken van het stelsel van centralisatie onder Koning Lodewijk met zijn Landdrosten, onder Napoleon met prefecten gehuldigd. Hoe ging het met art. 3 der Schets, waarin was voorgeschreven, dat na den eed door den Vorst afgelegd, deze zoudeworden ingehuldigd door de Staten-Generaal en Provinciaal? Van Maanen zeide: „ik weet niet, waartoe die inhuldiging van de zoogenaamde Staten provinciaal zal dienen;—zij zijn geen Staten:—het is eene noodelooze en zeer gevaarlijke ceremonie om den gevolgen wille; men zal er uit argumenteeren”. Elout zag minder zwarigheid in die ceremonie, mits er duidelijk uitgedrukt werd, dat die inhuldigingtoto coeloverschilde van die der Staten-Generaal. Dit had ten gevolge, dat, hoewel Hogendorp er op wees, dat men de denkbeelden der menschen niet moest choqueren, alles zoo zacht mogelijk moest uitdrukken, bijna niet doen gevoelen, dat er een onderscheid was, er toch ten slotte in de Grondwet (redactie van 28 Febr. 1814) een formulier van inhuldiging voor de Staten werd opgenomen, geheel verschillend van dat der Staten-Generaal, en waarbij de Staten verklaarden, achtervolgens de verplichtingen hun bij de Grondwet opgelegd, de bevelen, door den Souverein of van zijnentwege gegeven, te zullen gehoorzamen en alles te zullen doen, wat getrouwe onderzaten aan hunnen souverein schuldig waren en behoorden te doen. Zoo werd de vorm behouden, maar het wezen der zaak opgeofferd.
Gelukkiger was Hogendorp met zijn voorstel, om de Staten der provinciën, evenals voorheen, te belasten met de keuze van de afgevaardigden der Staten-Generaal. Van eene oppositie, zooals van J. M. Kemper in zijn brief aan den Souvereinen Vorst daartegen uitging317),vind ik in de beraadslagingen der commissie geen spoor. Er waren alleen enkelen, die het recht der Staten tot het opmaken eener nominatie wenschten te beperken; niemand wilde hen geheel uitsluiten van die taak318). Ook in de omschrijving van de taak der Staten als besturend lichaam schijnt in vele opzichten Hogendorp een groot deel van hetgeen hij wenschte te hebben bereikt. Ik zeg voor een groot deel, niet in alles. Het recht om dispensatie van wetten te geven werd aan dit collegie ontnomen en toegekend aan den Souvereinen Vorst. Maar hun werd niet alleen de beschikking over hunne huishoudelijke belangen overgelaten; zij werden, ook als agenten van het Rijksbestuur, belast met de uitvoering der wetten betrekkelijk het binnenlandsch bestuur319). Het punt van uitgang verschilt echter van dat van Hogendorp. Bij dezen blijven de Staten—met uitzondering van hunne wetgevende macht—dat binnenlandsch bestuur alles naar ouder gewoonte behouden. In de Grondwet daarentegen is zij het, die, evenals de Staten hare schepping zijn, ook deze taak aan hen opdraagt. Van hier ook het denkbeeld van Hogendorp, dat de Souvereine Vorst tegenover de Staten zoude staan met dezelfde rechten als vroeger de Stadhouders (art. 29). Van hier daarentegen de bepalingen der Grondwet (art. 91, 86), die den Souvereinen Vorst het onbeperkte recht gaf, de besluiten der Staten, die met de wet of het algemeen belang strijdig waren, te schorsen en buiten effect te stellen; die hun, als deel der Uitvoerende Macht, den plicht oplegde de bevelen na te komen, die de Souvereine Vorst tenopzichte van de uitvoering der wetten hun mocht geven.Hij zoude dan ook niet meer in elke provincie, naar ouder gewoonte, een Stadhouder aanstellen (Schets art. 39), maar een Commissaris onder zulk eene benaming, als hij zoude goedvinden en met zoodanige instructie, als hij ter uitvoering van het gezag, hem bij de Grondwet toegekend, zoude vermeenen te behooren (art. 76 der Grw.).
Wilde men het beginsel van Staatseenheid waarborgen, er diende een dergelijk ambtenaar te zijn. Maar het valt niet te ontkennen, dat die Commissarissen het middel konden worden en—bestempeld met den weidschen titel van Gouverneur—het middel geworden zijn, om langs eene achterdeur weder het stelsel van centralisatie te doen binnensluipen, zooals de traditie van de Napoleons dit medebracht. Het kwam hier op de verhouding tusschen drie machten aan: de Gouverneur, de Staten en de Gedeputeerde Staten. De eerste twee waren imperatief door de Grondwet voorgeschreven. Wat echter de derde betreft, evenals Hogendorp, zoo had ook de Grondwet in art. 93 het aan de Staten zelve overgelaten, of zij een collegie van eenige leden uit hun midden tot beleid van zaken, zoo gedurende den tijd hunner vergadering als van hunne afwezigheid, wilden kiezen. Toch was het—in aanmerking genomen, dat de Staten slechts zelden bijeen zouden komen—boven allen twijfel verheven, dat dergelijk collegie in alle provinciën zoude moeten worden ingesteld. Vooral met het oog op de uitvoering der wetten was dit noodzakelijk. Repelaer320)ging zelfs zoover van te zeggen, dat het zijne bedoeling altijd geweest was, om de Staten meer honorifieke qualiteiten te geven, maar de uitvoering der wetten in den Representant van den Vorst en de gecommitteerde Raden of gedeputeerde Staten te verzekeren, in een collegie, datklein moest zijn en nooit tegenstand zoude kunnen bieden. Maar Staten of gedeputeerde Staten: van nog meer belang was de vraag: op welke wijze de taak van 's Vorsten Commissaris zoude worden uitgewerkt. Er waren zooals van Imhoff, die in hem zagen, wat de prefect onder Napoleon, of de Landdrost onder Lodewijk geweest was; dit beteekende dus de voortzetting der Napoleontische centralisatie. Het was dan ook in die richting, dat de aan de Gouverneurs bij besluit van 23 Juni 1814 gegevene instructie hun niet alleen eene beslissende stem gaf bij staking der stemmen in Staten en Gedeputeerde Staten (art. 8), maar hun zelfs de bevoegdheid verleende, in spoedeischende zaken buiten de Staten of Gedeputeerde Staten om te beslissen—behoudens de later van deze collegies te vragen goedkeuring (art. 7). Eene bepaling, die uit den aard der zaak de kiem van misbruik in zich sloot. Eene kiem, die, zooals de geschiedenis heeft geleerd, welig is opgeschoten, zoodat de Gouverneurs der provinciën de voetstappen der prefecten of Landdrosten begonnen te drukken en in hen ten slotte eene soort van onderkoning met een hof in miniatuur gezien werd. Als ik dit alles overweeg, dan vraag ik mij zelven af, of het wel juist was, toen ik zeide, dat voor een groot deel datgene werd bereikt, wat door Hogendorp bedoeld was, en of niet, al zij het dan in strijd met de Grondwet, van het beginsel van zelfregeering der provinciën weinig terecht kwam. In het algemeen kan men dus zeggen datde Vereenigde Nederlandeneen naam waren zonder zin, dat het beginsel van eenheid het geheele Staatswezen doortrok, en dat in zoover de herboren Staat een kind was van de Revolutie van 1795, met dit onderscheid, dat de monarchale vorm dien der Republiek had vervangen. Zoo werd in vele opzichten verijdeld, wat Hogendorp zich had voorgesteld. Toch meenen wij hem dankbaar te mogen zijn daarvoor, dat hij er in geslaagd is, in de Grondwetneêr te leggen de kiemen van zelfbeheer der deelen, kiemen, die in latere dagen, toen de natie weder tot publiek leven was ontwaakt, tot wasdom hebben kunnen komen zonder aan de eenheid van den Staat te kort te doen321).
Minder dankbaar moet men hem zijn voor hetgeen hij op een ander gebied dan dat der wetgevende en besturende Macht beoogde en voorstond. Ik bedoel de Rechterlijke Macht. Eerbiediging van het beginsel van eenheid werd ook in zooverre door hem gewild, dat alle de provinciën een en hetzelfde Wetboek en dezelfde manier van procedeeren zouden hebben. Op dit punt dus geene reactie. Maar, terwijl hij geen onderscheid wenschte in de burgerlijke en strafwetgeving naar de lokaliteiten, zoude dit ten opzichte van de inrichting der rechtbanken wel het geval zijn. „Bij deze inrichting”—zegt hij—„de oude eerwaardige instellingen te herstellen, en ook hierin den geest der nieuwigheden, die ons land bedorven heeft, zooveel mogelijk uit te roeien”322). En al mocht hij ook al hebben ingezien, dat de oprichting van een hoogste rechterlijk collegie, de Hooge Raad, voor het geheele land noodig was, daaronder zoude bijna al het oude in 't leven zijn teruggeroepen, en zelfs, zooalswij vroeger gezien hebben, de ambachtsheerlijkheden met haar privaatrechterlijk karakter. Tegen die denkbeelden stak een storm op in den boezem der Commissie.Elout, Röell, van Imhoff verhieven daartegen hunne stem. Niet het minst van Maanen, de president van het Hoog Gerechtshof. Hij noemde de oude rechtspleging monstrueus en onbestaanbaar met eene algemeenemanier van procedeeren.„Wij hebben”—zeide hij—„bij ondervinding gezien, dat de zaken met een hof en weinig rechters goed gaan en dat de justitie nimmer beter is geadministreerd geworden dan thans”323). En hoewel men zoover niet ging als van Maanen wenschte, en aan het provincialisme te gemoet kwam, door in elke provincie een Hof en daarboven den Hoogen Raad te plaatsen, toch werd er beslist met het oude gebroken en de rechterlijke macht geheel gezuiverd van alle privaatrechterlijke denkbeelden. Er dient echter te worden bijgevoegd, dat ook zij, die in andere opzichten niet wars waren van de Napoleontische beginselen van Staatsbestuur, die ook in de rechterlijke organisatie het eenvoudige van het Fransche systeem voorstonden, van de andere zijde toch van afschrik vervuld waren over de wijze, waarop door 's Keizers willekeur, door zijne hooge politie met de burgerlijke vrijheid der ingezetenen was gespeeld. Terwijl de Grondwet zich in 't algemeen zorgvuldig onthield van het toekennen van rechten aan de ingezetenen, van iets, wat naar eenedéclaration des droitsvan de Revolutie zweemde, werd in het hoofdstuk der Grondwet over de Justitie door de commissie toch menige bepaling ingelascht, met het doel om aan de ingezetenen de burgerlijke vrijheid te verzekeren. Waarborgen tegen willekeurige inhechtenisneming, waarborgen tegen exeptioneele rechtspraak en andere van dezelfde strekking werden op voorstel van Elout in de Grondwet opgenomen324). Voor de onafhankelijkheid der rechterlijke macht werd door de aanstelling van de leden van den Hoogen Raad niet alleen, maar ook van de leden der provinciale Hoven voor het leven, wat trouwens door Hogendorp ook was voorgesteld, beter gezorgd, dan volgens de fransche organisatie het geval was geweest.
Wanneer men het IVe hoofdstuk der Grondwet van 1814 over de Justitie overweegt, dan zal men moeten erkennen, dat de belofte, door Kemper gedaan, niet ijdel was gebleven, „Uwe burgerlijke vrijheid”, zoo sprak hij tot „zijne landgenooten” in de door hem en Fannius Scholten gedane proclamatie van 1 December 1813, „Uwe burgerlijke vrijheid zal door wetten, door eene die vrijheid waarborgende constitutie, zekerder dan ooit gegrondvest zijn.” Maar wat werd er van de politieke vrijheid onder de handen der commissie? Waren er in de Grondwet van 1814 waarborgen voor een goed en doeltreffend Staatsbestuur? Wie was verantwoordelijk voor dit bestuur? De erfelijke monarchie brengt mede de onschendbaarheid, de onverantwoordelijkheid van den persoon des Konings. Toch zoeken wij te vergeefs in de Grondwet naar de bekrachtiging dezer stelling. De bepaling van de Grondwet van 1806 (art. 20) die dit wel deed, werd niet overgenomen. Zij ontbrak trouwens ook in de Schets. Moet men daarom met Thorbecke325)aannemen, dat de Souvereine Vorst bij Hogendorp, hoewel erfelijk, het karakter van eersten ambtenaar bleef behouden, daar het karakter der verheffing hierboven den Vorst niet werd geëigend? Ik zoude het niet durven beamen. Ik mag niet aannemen, dat Hogendorp, die in zijne herziening der Unie van Utrecht, in 1799 opgesteld326), aan den Erfstadhouder het karakter van onschendbaarheid had willen toekennen, dit den Souvereinen Vorst zoude hebben willen onthouden. Wanneer èn in de Schets èn evenzoo in de Grondwet over de onschendbaarheid des Vorsten werd gezwegen, zoude dan de reden niet hierin gelegen zijn, dat de uitdrukkelijke vermelding van iets, dat van zelf sprak, overbodig geacht werd? Wordt die gissing niethierdoor bevestigd, dat in de Grondwet evenmin als in de Schets eene bepaling voorkwam, waaruit 's Vorsten verantwoordelijkheid kon worden afgeleid? Want al mocht men ook al niet zoover gaan als in het Engelsche Staatsrecht, al mocht het: de Koning kan geen kwaad doen, daar ook op civiele zaken worden toegepast, wat volgens art. 9 der Schets en art. 106 der Grondwet met den Vorst hier niet het geval was; van eene verantwoordelijkheid daarentegen voor daden van bestuur is geen schijn of schaduw te vinden. Maar wie was dan verantwoordelijk, zoo de Vorst het niet was? Was, zooals wij het vinden opgemerkt327), in de Schets het beginsel der ministerieele verantwoordelijkheid opgenomen? Het is ons uit het derde deel van Hogendorp'sGedenkschriftengebleken, dat deze in 1795 de omtrekken had geteekend eener Hooge Vierschaar, en dat hij daarop in 1799 nader terugkwam328). Er zou, wij hebben hethierbovenopgemerkt, een Hooge Raad zijn, waaraan de handhaving der Unie was toevertrouwd. Een Hooge Raad, waarvoor zoowel de leden der Staten-Generaal, als die van andere collegiën, eveneens als hunne ambtenaren zouden worden terechtgesteld, en dit op aanklacht der Staten-Generaal. Wij vinden dit denkbeeld nawerken in de Schets. Ook zij geeft aan de Staten-Generaal het recht, om èn de leden van hun collegie met den Raadpensionaris, èn de leden van den Raad van State, èn de Ministers wegens hunne ambtsverrichtingen aan te klagen bij den Hoogen Raad (art, 5, 6, 27, 37). Evenzoo staan de leden der provinciale Staten, op aanklacht van dit collegie, terecht voor het provinciale Hof (art. 42). Kan men dit nu de huldiging van het beginsel der ministerieele verantwoordelijkheid noemen? Het middel, dat bestemd is, om de onschendbaarheid van den vorst in overeenstemming te brengen met deeischen van een goed bestuur, door de verantwoordelijkheid voor de handelingen van Regeering over te brengen op zijne Ministers? Eenerzijds reikten die bepalingen verder, daar niet alleen de Ministers, maar ook andere dienaren van den Staat onder hare toepassing vielen; van de andere zijde zal men juist hieruit moeten afleiden dat Hogendorp met deze bepalingen iets anders bedoelde dan de invoering van het beginsel der ministerieele verantwoordelijkheid, zooals zich dit in Engeland had ontwikkeld: een beginsel volgens hetwelk de Ministers niet alleen aansprakelijk werden gesteld voor de inachtneming der wet, maar bovendien voor een doeltreffend bestuur, een bestuur, waardoor het algemeen belang werd behartigd. Toch valt het niet te ontkennen, dat dit recht der Staten-Generaal, om de Ministers aan te klagen, op hunne zelfstandigheid een gewichtigen invloed had kunnen uitoefenen, er toe had kunnen leiden, dat zij zich niet zouden beschouwen louter als dienaren van den Vorst, als gedekt door zijne bevelen, maar gedachtig zouden blijven aan het zwaard van Damocles, dat hun van wege de Staten-Generaal boven het hoofd hing. Maar die bepalingen vonden—zonder dat mij het waarom daarvan is gebleken—geene genade in de oogen der commissie. Het initiatief door de Schets aan de Staten-Generaal toegekend, verdween uit de Grondwet. Wat er voor in de plaats kwam, was iets geheel anders, t. w. dat de in de Schets genoemde personen, benevens nog eenige andere, niet in rechten mochten vervolgd worden, tenzij met verlof der Staten-Generaal. Het was niet alleen iets anders; het was juist het tegenovergestelde. Wat een wapen voor de Staten-Generaal had moeten zijn tegen die personen en tegen hun wanbestuur, werd nu een privilegie voor dezen. Het waren nu niet meer de Staten-Generaal, die de dienaren van den Vorst terverantwoordingkonden roepen; maar het was de Souvereine Vorst, die, mits onder goedkeuring der Staten-Generaal,dit kon laten doen. Nu behoefden die dienaren niet meer bevreesd te zijn voor de Staten-Generaal; nu behoefden zij zich alleen te richten naar de wenken van den Vorst. Nu kon van Maanen in zijne Aanspraak naar waarheid zeggen, dat de Vorst de groote maatregelen, die hij ten dienste van het behoud der gemeene zaak noodzakelijk oordeelde, met spoed, kracht en nadruk kon doen uitvoeren door zijne Raden en dienaars, die van hem alleen hun gezag ontleenden329).